Европейский «хрен» к украинскому салу

Нашей стране необходима административная реформа системы пищевой безопасности

Праздники украинцы встречали с несертифицированной колбасой в новогоднем оливье. Это факт. Несмотря на него, а также вопреки мрачным прогнозам Госпотребстандарта (который, собственно, и лишился права осуществлять сертификацию сыра, консервов, соков и прочих «столовых принадлежностей»), никто не умер. По крайней мере, из-за отравления едой без штампа Госкомитета по вопросам техрегулирования и потребительской практики. Зато набирает ход процесс устранения излишней зарегулированности отрасли. А Европа уже ждет новых шагов украинского правительства в реформировании отечественного пищепрома, теперь – в сегменте безопасности продуктов питания.

Напомним, с 22 октября прошлого года в Украине официально не выдаются сертификаты соответствия стандартам качества на такие продукты как сыр, маргарин, масло, шоколадные конфеты, консервы, а также продукция из мяса, овощей и фруктов. Это решение не стало новостью ни для производителей, ни для профильного органа, который ранее сертифицировал упомянутый продуктовый ряд, – согласно требованиям Евросоюза, обязательная сертификация пищевой продукции должна была быть отменена с момента вступления Украины в ВТО (то есть, еще с 16 мая 2008 года).

Два с половиной года ушло на то, чтобы развенчать миф о полной потере контроля над пищевым рынком, которым противники этой отмены пугали доверчивых потребителей. Десятки чиновников и юристов на протяжении всего этого времени рассказывали в СМИ о том, что система останется по-прежнему надежной, а проверять продукты все также тщательно будут и экологи, и ветеринары, и санитары. Новосозданные в декабре прошлого года (в рамках первого этапа административной реформы) Госслужба технического регулирования, Государственная санитарно-эпидемиологическая служба и Государственная ветеринарная и фитосанитарная служба уже готовы приступить к многоуровневому контролю предприятий. Однако, оказывается, изменить необходимо и это.

«Украина по сей день продолжает использовать систему регулирования безопасности пищевых продуктов, полученную в наследство от Советского Союза, – поясняет специалист по пищевой безопасности проекта Международной финансовой корпорации (IFC) «Безопасность пищевой продукции в Украине» Юрий Зваженко. – Тогда данная модель была достаточно эффективна: все на территории большого государства было государственным, включая производителей продукции, ее переработчиков, реализаторов и, конечно же, контролирующие органы. Поэтому никаких споров между ними быть не могло – никого не волновало, сколько раз и посредством каких чиновников государство проверяет само себя. Однако на сегодняшний день такой подход неэффективен, не соответствует требованиям ВТО и не признается развитыми странами мира».
Причин, по мнению экспертов, несколько. Одна из них – тотальный хаос в системе: «Сегодня в украинской модели задействовано четыре министерства (МОЗ, Минагрополитики, Минэкономики и Министерство охраны окружающей среды), несколько госслужб и тысячи региональных агентств и лабораторий, – подсчитывает эксперт по вопросам качества и безопасности продуктов питания ЕС Тони Вил. – Все они регулируют деятельность предприятий пищевой промышленности и вмешиваются в производственный процесс, но в системе почти отсутствует обмен информацией и координация между ведомствами. Также информация недоступна непосредственно потребителям».
При этом затраты предприятий на прохождение этого многоуровневого контроля просто колоссальные: по подсчетам IFC, в 2008 году украинский бизнес потратил около 8,2 млрд. грн. лишь на три процедуры – проверки, разрешения и техническое регулирование (сертификаты и стандарты). Предположим, что отмена обязательного сертифицирования действительно позволит экономить субъектам хозяйствования около 40 млн. грн. в год, как это запланировано правительством, и вычтем их из указанной суммы. Остаток все равно получается внушительным.
Еще одна причина неэффективности нашей системы пищевой безопасности – в позиционировании: большинство субъектов этого процесса (и потребители в том числе) по привычке считают, что за нее должно отвечать государство. «Подход, который на сегодня используется в Украине, ориентирован на то, чтобы контролировать безопасность уже произведенной продукции, – комментирует Юрий Зваженко. – Производитель выпустил продукт, контролирующий орган взял образцы, отвез в лабораторию, провел анализы и сделал соответствующие выводы. На первый взгляд вроде бы все логично, однако есть существенные минусы. Во-первых, никогда невозможно проконтролировать 100% произведенной продукции, особенно, если говорить о массовом производстве. К тому же, если увеличивать кратность контроля, чтобы гарантировать более высокий уровень безопасности – это повлечет более высокие затраты для производителя. И, наконец, это не решает главной проблемы: если продукт опасен, как окупить ресурсы, затраченные на его производство? И как избежать выброса такой продукции на рынок «из-под полы» недобросовестного производителя?»

Статистика свидетельствует, что никак. По оперативным данным Госпотребстандарта за прошедший год, около 80% продаваемых товаров так или иначе не отвечали действующим в Украине требованиям. Ежегодно Минздрав Украины регистрирует в среднем 1,5 тыс. случаев пищевых отравлений, около 70% которых вызваны пищевыми продуктами промышленного производства. Даже глава ГП «Укрметтрестстандарт» с своем недавнем интервью для СМИ констатировал, что не может назвать такого продукта в нашей стране, к которому не было бы претензий. Вот и выходит, что даже при такой ситуации, когда контролеров и контроля много, мы не можем гарантировать ту пищевую безопасность, какую сегодня обеспечивает та же Бельгия или Германия.
И все бы ничего, если бы не утраченные возможности. Украина год за годом продолжает наращивать импорт зарубежных продуктов питания, такими же темпами теряя экспортный потенциал. По статистике, на сегодняшний день подавляющее большинство продуктов наша держава отправляет в страны СНГ, а вот на европейский рынок экспортируется только четыре вида животноводческой продукции: кони на забой, сухое молоко для производства кормов, рыба и рыбопродукты, а также мед. Между тем, по данным исследования IFC, теоретически, имея достаточное финансирование и соответствующую инфраструктуру, Украина вполне способна стать страной-лидером экспорта во всех отраслях пищепрома – и не только в секторах с низким валовым доходом (например, зерновых), но также в поставках мяса, молочной продукции и продукции переработки фруктов и овощей. Уже сегодня имеет место быть мысль о том, что рынок ЕС достиг своей максимальной способности в выпуске продукции с высоким валовым доходом и все большее внимание обращает на такие страны, как наша. Все упирается в безопасность отечественного мясомолочного ресурса.

«Для Украины этот вопрос сейчас особенно актуален, – настаивает руководитель проекта IFC «Безопасность пищевой продукции в Украине» Сара Окман. – Страна имеет огромный потенциал в сфере агробизнеса и вековые традиции переработки, но традиционный подход к контролю пищевой продукции неэффективен. Конечно, это не отрицает результатов работы действующих сейчас органов, но в целом данной системы не сегодня недостаточно, чтобы потенциальные торговые партнеры были уверены в абсолютной безопасности продуктов, которые производятся и выращиваются в Украине».

Справедливости ради нужно отметить, что изменить сложившееся статус-кво в административном порядке правительство пыталось еще весной прошлого года. Майское распоряжение Кабмина относительно плана первоочередных действий, направленных на усовершенствование системы санитарного и фитосанитарного контроля, предусматривало наработку подзаконных документов, которые бы четко разграничивали полномочия тех или иных контролирующих органов в системе обеспечения безопасности продуктов питания. «Это была попытка провести так называемую «мягкую» реформу, немного изменить функции органов, которые работают в направлении обеспечения безопасности продуктов питания, сделать их работу более скоординированной, – поясняет директор Госдепартамента по вопросам адаптации законодательства Минюста Украины Елена Зеркаль. – К сожалению, уже летом стало ясно, что каждый из органов, которые занимаются контролем в этой сфере, продолжает проводить сугубо свою политику, ни о какой координации речь не идет, ни о каких совместных действиях, направленных на улучшение системы – тоже».
Что, в принципе, неудивительно. Как показывает практика государственного регулирования, в нашей стране все реформы проходят только под грифом «добровольно-принудительно». В результате Госдепартаменту по вопросам адаптации законодательства в рамках Программы экономических реформ Президента было поручено разработать целостную концепцию реформирования национальной системы пищевой безопасности в Украине – с учетом отечественных реалий, международных норм и пожеланий Европейского союза. Причем по факту обнародования результатов проделанной работы оказалось, что реформировать нам нужно не так уж много…

Основных рекомендаций со стороны международных организаций было всего три. Во-первых, Украине необходимо наличие единого государственного органа по контролю безопасности продуктов питания. Ситуация, когда госорганы не могут определиться, кто виноват, к примеру, в некачественных пельменях (потому как за мясо отвечают ветеринары, а за тесто – санитары), априори не считается нормальной ни в одной стране мира. Во-вторых, следует создать единый реестр всех операторов пищевого рынка – производителей, поставщиков и реализаторов пищевой продукции. Слабое подобие данного документа было размещено на сайте Госкомитета ветеринарной медицины – список предприятий, подконтрольных данному ведомству, однако и он был далеко не полным. И, наконец, в-третьих, нужно полностью пересмотреть идеологию системы: государственный контроль должен быть отделен от ответственности за безопасность произведенных продуктов. Для этого предприятиям в обязательно порядке нужно будет внедрить европейскую систему НАССР (Hazard Analysis and Critical Control Points) – дословно «анализ опасных факторов и критических точек контроля», который обязывает товаропроизводителя «собственноручно и собственноресурсно» проверять все наиболее опасные моменты изготовления продукта, а также возлагает на него ответственность за несоблюдение установленных норм.
Выгода для государства при этом вроде бы очевидна: так, Тони Вил утверждает, что внедрение вышеописанной системы позволит сократить расходы бюджета с 744 млн. грн. в год (во столько обходится существующая система контроля безопасности пищевых продуктов) до 430 млн. грн. в год – и это с учетом сохранения того же количества персонала. Экономия главным образом будет происходить за счет сокращения существующего количества лабораторий до среднеевропейского уровня – примерно 1 лаборатория на 700 тыс. населения (сегодня, по приблизительным подсчетам, по всей стране действует около 1300 государственных лабораторий и 1250 лабораторий ветсанэкспертизы на агропродовольственных рынках). А переход к стандартам HACCP позволит упростить экспорт украинской продукции в Евросоюз: «Если при нынешней системе контроля получение соответствующей лицензии занимает два-три года – как, например, затяжной процесс аккредитации нашей курятины для экспорта в ЕС, то после реформы срок лицензирования займет до 6 месяцев», – утверждают в Госдепартаменте адаптации законодательства Минюста Украины.
Вот только станет ли картинка реальностью – остается под большим вопросом. Согласятся ли отечественные переработчики молока на систему НАССР, которая сразу признает несоответствие такого поставщика, как бабушка с бидоном? Ведь такого молока только по официальным данным у нас сейчас 86%. Отдадут ли свою компетенцию ветеринары или санитары? Ни один, и ни другой орган сейчас не хочет делиться полномочиями в вопросах контроля над безопасностью продуктов питания. Ясно одно: у такого глобального реформирования найдется гораздо больше противников, чем у отмены обязательной сертификации, а значит, процесс может растянуться дольше, чем на два с половиной года. Очевидно, в ближайшем будущем нашего сала европейцам не видать.

Алина Полищук, «Киевский Телеграф»